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新冠肺炎疫情防控时期的城市管理与行政执法
全国勘察设计信息网 www.bovob.com 2020/2/26 9:44:39 来源: 全国勘察设计信息网
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前  言
    今年1月23日武汉“封城”阻隔新冠肺炎的传播至今已有一月。在党中央的坚强领导和号召下,全国各地城管部门和执法人员参加了这场全国防控新冠肺炎疫情的联合作战,他们不分昼夜、不怕辛苦、不怕牺牲奋战在“抗疫”第一线,并取得了新冠肺炎疫情的阶段性成效。为此,我们给全国城管点赞!但同时,我们也注意到新冠肺炎疫情防控时期的城市管理与行政执法工作有其新特点。作者认为:在新冠肺炎疫情防控时期,我们应当高度注意城市管理与行政执法工作的新特点,并结合这些新特点对城市管理方式和行政执法工作做出适当调整,只有这样,才能规范管理、严格执法,全面打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战。
正文


现在全国新冠肺炎疫情防控已进入关键时期,如何在新冠肺炎疫情防控中开展好城市管理与行政执法工作则成为一个新的命题。本文试图从新冠肺炎疫情防控时期城市管理与行政执法工作的新特点入手,适时调整工作方式方法谈谈自己的看法,仅供地方各级政府、城管部门与执法人员参考。

    一、疫情防控时期城市管理工作的特点与适时调整
    (一)疫情防控时期城市管理工作强度高压力大
    城市管理由于其工作特殊性、复杂性,城管执法人员工作时间“5+2、白加黑”是常态。去年底我在某地城管执法局调研时,有执法人员向我反映全年加班时间达到1200小时,并且没有加班费。当然这也许是特例,但城管工作任务十分繁重、加班加点是常态倒是不争的事实。特别是在各地实施疫情防控“特勤行动”时期,城管工作强度高、压力大远远超出你的想象:有的地方城管部门在每天凌晨3点至6点抽派多名执法队员到城乡结合部拦截进城经商的商贩,进行市容环卫秩序管控,切实筑牢疫情防控阻隔防线,有效切断疫情扩散蔓延渠道。
    在北方城市,城管执法人员顶风冒雪为来往车辆、行人测温记录;他们为增强群众疫情防控知识奔走在各个市场、街道、背街小巷;劝导市民群众减少人员聚集、防止交叉感染;对城区内开设有农民摊点、农贸市场进行规范管理,测量农民摊贩体温、检查佩戴口罩情况、劝导公共区域集聚逗留的人群;特别是对商务楼宇、商场、餐馆等场所人员密集度日渐增大的情况,切实对“三类场所”疫情防控措施落实情况开展监督检查等等。
 由此可见,在疫情防控时期,我们看到在全国各个市县区、乡镇街办、村居社区到处都留下了城管人的足迹和高大的身影,他们义无反顾、无怨无悔、不知疲倦地奋战在抗击疫情第一线,默默地奉献着青春与汗水。为此,作者建议:各地政府部门要适时调整疫情时期工作临时补助政策,对奋战在抗击疫情第一线的广大城管执法人员给予较高资金补助,同时,对参加抗击疫情工作表现突出的城管执法人员给予他们精神、物质和奖金奖励,以褒奖他们在疫情防控时期所做出的突出贡献。
    (二)疫情防控时期城市管理工作感染新冠肺炎风险非常高
    新冠肺炎疫情防控时期,在城市管理工作人员每天接触的市民群众中,你不知道谁是新冠肺炎的感染者,随时都有可能感染新冠肺炎。这说明城市管理工作人员感染新冠肺炎风险非常高。在这样的情况下,作者建议:各级地方政府要高度重视抗疫一线城管执法人员的安全防护工作,配备好防护设备和用品,科学合理安排轮换工作时间,保障城管执法人员不被新冠肺炎感染。同时,作者也希望城管执法人员一定要按照国家卫健委发布的新冠肺炎防护要求,进一步加强自身的安全防护措施,保证自己、家人和同事的安全。至于如何做好个人防护安全,限于篇幅,就不在本文中进行阐述了。
    (三)突破了地方城市管理的内容和范围
    防控新冠肺炎疫情扩散是当前国家和地方党委政府工作的重中之重,是事关人民群众生死攸关的头等大事。在这样的紧急状态下,各地方政府安排城管部门参加疫情防控工作,配合卫健委、市场监管、公安交管及社区等相关部门、单位进行了下列工作:
    1.道口值守。主要是在高速路出入口、城市道路出入口、机场、火车站、长途汽车站和码头等人流来往密集地区昼夜值守,配合公安交警部门查验过往车辆人员信息、检测体温、办理相关登记事项等。
    2.巡查防控。配合公安、市场监管部门巡查防控。主要是对不按照规定进行租赁的出租屋进行外来人员租户登记并对违法行为查处;配合市场监管部门巡查临街商铺、商场、农贸市场等是否违反政府禁令擅自开业经营,同时,检查开门的超市是否做符合疫情时期的营业条件,是否有假冒伪劣商品等。
    3.配合政府卫健委等部门工作。与他们一起上街巡逻,对防疫时期不戴口罩者进行劝告和纠正;进行疫情防控知识宣传、劝导市民群众不要扎堆聚会;协助社区对新冠肺炎感染情况进行调查、登记,
    4.履行政府临时授权城管履行其他职责。例如,北京临时授权城管执法部门负责公共场所卫生执法。?
    综上所述,疫情防控时期城市管理部门所做工作有些的确是超出了政府“三定方案”确定的城市管理的内容和范围,但是绝大多数城管工作人员都毫无怨言、毫不犹豫的投入到“抗疫”一线工作中,并结合疫情防控时期城市管理工作的特点适时地对城市管理工作方式方法进行调整,运用“情、理、法相结合的方法,以说服、劝导和服务的方式做好疫情防控时期城市管理工作,收到了良好的效果。但也有极少数人对此不太理解,认为不应该安排超出城市管理范围的工作内容。作者认为,在疫情防控的“非常时期”,大“疫”当前,城管一切工作都要服从“人民利益至上原则”,服从抗击疫情的需要,地方政府的工作安排。特别是在政府宣布城市进入紧急状态下,各级政府依据国家相关法律法规有权对其所属部门的工作内容进行适时调整。

    二、疫情防控时期城管执法工作的特点与适时调整
    (一)疫情防控时期城市管理更要坚持严格依法执法
    中央政法委近日印发《关于加强统筹协调,妥善做好妨害疫情防控违法犯罪案件依法处理工作的通知》。要求“越是疫情防控的关键时期,越要坚持在法治轨道上推进各项工作”。由此可见,依法行政、依法执法是城管执法部门始终必须坚持的基本原则。即使在疫情防控时期也不例外,相反,疫情防控时期城管执法更要坚持依法履行职责,坚持严格规范公正文明执法,严禁过度执法、粗暴执法。
    近日,在鄂州市鄂城区长港集镇发生一起城管执法案件引起全国网民高度关注。2月18日,有一网民在鄂州基层党建工作群上传一小商铺内多名身穿城管制服的男子制止商铺营业,并搬走店内多宗商品的视频。该视频情况发生地点为鄂州市鄂城区长港集镇。据长港镇新冠肺炎疫情防控指挥部2020年2月19日【关于网上流传执法视频情况的说明】(以下简称《说明》)所表述的案件事实是:“为了内防扩散、外防输入,省市区三级疫情防控指令要求“所有非必需的公共场所一律关闭,一切群众聚集性活动一律停止。”为落实上级指示要求,长港集镇成立由镇市场监管、公安、城管等部门组成的联合整治专班。镇政府研究决定由联合整治专班对集镇街上所有正在营业的商铺下达了疫情防控期间暂停营业的书面通知(其中包括视频中的钱氏鞭炮副食店)。联合整治专班2月17日上午对集镇街面商铺关门停业情况进行巡查,发现钱氏鞭炮副食店未服从疫情防控指挥部的指令,仍在继续营业。于是对该商铺部分商品(黄桃橘片爽4盒,水蜜桃风味饮料2盒,燕麦花生露1盒,棷汁1提,纯谷酒2提,食用植物调和油1瓶)进行了扣押,开具了商品扣押清单,扣押商品暂存于长港镇市场监管所。并关停了该商铺。
    长港镇党委针对此起执法方式比较简单、程序不够严谨的问题进行调查核实后,委派镇人大主席代表镇疫情防控指挥部向商铺业主徐某赔礼道歉,责成联合执法专班退还扣押商品,并对相关执法人员进行了批评教育。
    基于长港镇疫情防控指挥部说明描述的该案件 “执法事实”,作者认为:该镇联合整治专班在查封钱氏鞭炮副食店执法过程中有几处疑点和涉嫌违法执法之处,要引起城管执法部门高度重视。
    1.镇联合整治专班是个什么执法组织?是否具有行政执法主体资格?
    从长港镇联合整治专班这个名称上看好像有点不伦不类,但结合当地疫情防控的执法组织形式来看,这个联合整治专班应当是一个临时的联合执法组织。什么是联合执法?简单的说,就是几个行政执法部门一起去执法,各行政执法部门依据本行业部门法对其违法行为实施行政处罚。从行政法理论上讲,联合执法组织一般都不具有行政执法主体资格,不能以联合执法组织的名义实施行政处罚。据此理论,长港镇联合整治专班应该不具有行政执法主体资格。
    2.哪个部门有权关停钱氏鞭炮副食店?关停了该商铺是不是属于责令停业的行政处罚?
    长港镇联合整治专班既然不具有行政执法主体资格,那么,哪个部门有权关停钱氏鞭炮副食店?依据现行法律法规的相关规定,政府市场监管部门有权对违法经营的商铺作出责令停产停业的行政处罚。所以,长港镇疫情防控指挥部《说明》中说“关停了该商铺”,应当是属于责令停业的行政处罚。依法应当是由鄂州市市场监管部门作出责令“停业”的行政处罚才符合法律法规的规定。由此可见,该镇疫情防控的政府行政主管部门是卫健委、公安、市场监管等部门。而该镇城管执法部门在长港镇联合整治专班查处商铺执法行动中的“角色”应当是“配角”,即配合市场监管、公安部门进行执法行动。但奇怪的是网民上传的不是市场监管部门制止商铺营业的视频,而是一小商铺内多名身穿城管制服的男子制止商铺营业,并搬走店内多宗商品的视频。这怎么解释?难道是城管执法人员越权执法?充当了责令商铺停止营业的执法主体?对此,如果是真的,那么,该镇城管执法部门要深刻反思!以后绝不允许越权执法。
    3.如果是责令停业的行政处罚,是否还有必要扣押钱氏鞭炮副食店内的商品?
    从长港镇疫情防控指挥部《说明》中反映出来的事实看,不是对钱氏鞭炮副食店实施了查封的行政强制措施,而是作出了暂时停业的行政处罚。既然如此,作者认为,该镇联合整治专班完全没有必要对该商铺的物品采取扣押措施。但令人遗憾的是,该镇联合整治专班还是对其该店铺内商品实施了扣押。并因此被网民拍摄后上传到鄂州基层党建工作群,引起全国网民的关注。
    4.该镇联合整治专班是否依法履行了责令停业的行政处罚程序?是否履行了扣押该店内物品的强制措施程序?
    长港镇疫情防控指挥部《说明》最后一段这样写道:“长港镇党委针对此起执法方式比较简单、程序不够严谨的问题进行调查核实后,委派镇人大主席代表镇疫情防控指挥部向商铺业主徐某赔礼道歉,责成联合执法专班退还扣押商品,并对相关执法人员进行了批评教育”从这一段内容看,镇联合整治专班没有依法完全履行责令停业的行政处罚程序,也没有全面履行扣押该店内物品的强制措施程序。很显然,镇联合整治专班查处钱氏鞭炮副食店是一起执法程序违法的行为。其中,实施责令停业的行政处罚违反了《行政处罚法》第三十六至四十一条一般程序的规定;实施扣押该店内物品的强制措施违反了《行政强制法》第十八条关于实施强制措施程序的规定。为此,各地城管执法部门要引以为戒,无论在何种情况下,都要始终坚持依法执法、严格执法和公正文明执法。
    (二)疫情防控期间拆除违法建设要增加新冠肺炎感染评估环节
    前几天,我看到一个视频,视频中反映的时间是政府禁止市民聚集的疫情期间,案件事实是政府和城管部门要对一处违建的日杂百货市场进行拆除,在拆除现场,当时有人对参加拆违的人群喊道:现在是病毒扩散时间,政府不让我们出门活动,我们现在也无法自己搬出市场店铺里的物品,如果大家都到市场来搬东西,传染上病毒谁负责?请问谁是政府领导?你们能不能等疫情过后,我们自己把商铺里的东西搬出来以后再来拆除?视频中无人对商铺业主的问话做出回答。至于这个违建日杂百货市场是不是被继续拆掉了,视频中没有看到结果。
    由此可见,该案与平时拆违相比有其疫情突出特点,就是在疫情防控期间拆除违法建设确实有感染新冠肺炎的风险。因为案例中当事人喊出“大家都到市场来搬东西,传染上病毒谁负责?”时,无人应答。所以,作者建议:在湖北省、武汉市等疫情风险程度较高的地区拆除违法建设,不同寻常。各级政府除按照平时拆违要做的全面准备外,应当增加拆违现场新冠肺炎感染评估环节,在对拆除违法建设进行新冠肺炎感染评估后,根据感染评估结果慎重决定是否要对违建采取行政强制措施或者行政强制执行。

(本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授)

 
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